A dieci anni dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 231/2001 sulla disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle societa’e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, il legislatore delegato ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva 2008/99/CE, sulla tutela penale dell’ambiente. Nonostante il mancato completo riordino dei reati ambientali presupposto della responsabilita’ degli enti, e la non obbligatorieta’ dell’adozione di modelli organizzativi idonei alla ragionevole prevenzione del rischio reato, la novita’ legislativa costringera’ le imprese a valutare attentamente la necessita’di progettare, o meno, (anche) le modalita’ di gestione del rischio ambientale.
Dopo anni di discussioni sulla necessità e/o validità dell’adozione di strumenti anche penali nel settore del diritto dell’ambiente, considerati dai più meno incisivi delle sanzioni amministrative pecuniarie, più “efficaci” nel tutelare l’ambiente perché in grado di colpire gli imprenditori nel cuore dei loro interessi economici, con la direttiva 2008/99/CE il Parlamento europeo e il Consiglio hanno ritenuto che il ricorso al diritto penale dell’ambiente costituisse una misura indispensabile nella lotta contro le violazioni ambientali gravi.
Mossi dalla preoccupazione legata all’aumento dei reati ambientali e alle relative conseguenze, “che sempre più frequentemente si estendono al di là delle frontiere degli Stati in cui i reati vengono commessi”, il Parlamento e il Consiglio hanno quindi ritenuto necessario un rafforzamento della tutela dell’ambiente attraverso la previsione di sanzioni penali che, oltre ad essere “indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle sanzioni amministrative o ai meccanismi risarcitori di diritto civile”, sono maggiormente dissuasive per le attività che danneggiano l’ambiente.
In particolare, l’articolo 3 della direttiva prevedeva che gli Stati membri dovessero punire con sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive tutta una serie di condotte (in materia di scarichi idrici, emissioni in atmosfera, gestione dei rifiuti, uccisione, distruzione, possesso, prelievo e commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette), senza tuttavia indicare l’entità delle stesse, ma lasciando ampia libertà agli Stati membri, per quanto concerne la misura dei divieti, da introdurre nelle legislazioni nazionali in fase di recepimento della direttiva 2008/99/CE.
Il nostro legislatore ha recepito la direttiva sulla tutela penale dell’ambiente con il D.Lgs. 7 luglio 2011, n. 121, che tuttavia non ha effettuato quel riordino della materia concernente i reati ambientali che ci si aspettava.Lo ha detto chiaro e tondo lo stesso governo nella relazione illustrativa di accompagnamento al testo del decreto, nella parte in cui, nel sottolineare i limiti di pena previsti dalla legge di delega (n. 96/2010), ha affermato come il recepimento della normativa comunitaria non potesse essere assicurato attraverso un completo ripensamento del sistema dei reati contro l’ambiente, il quale “potrà costituire oggetto di un successivo intervento normativo”.
Si tratta, a ben vedere, di un modus operandi già adottato a partire dal 2001 quando, nel strutturare il sistema di responsabilità degli enti collettivi conseguenti a reato (D.Lgs. n. 231/2001), il nostro legislatore delegato ritenne opportuno escludere dall’attuazione della delega i reati in materia di tutela dell’ambiente e del territorio: la loro introduzione, infatti, avrebbe fatto della responsabilità degli enti “un problema di quotidiana amministrazione della giustizia”.
Pertanto, nella relazione di accompagnamento del tempo, si sottolineò che “l’introduzione della responsabilità sanzionatoria degli enti assume carattere di forte innovazione nell’ordinamento e, quindi, sembra opportuno contenerne, perlomeno nella fase iniziale, la sfera di operatività, anche allo scopo di favorire il progressivo radicamento di una cultura aziendale della legalità che, se imposta ex abrupto con riferimento ad un ampio novero di reati, potrebbe fatalmente provocare non trascurabili difficoltà di adattamento”.
Da allora si sono susseguiti, nell’ordine:
- l’art. 192, comma 4, del D.Lgs. n. 152/2006, il quale ha stabilito che “qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231”;
- una serie di disposizioni normative (legge n. 123/2007; D.Lgs. n. 81/2008) che hanno esteso la responsabilità dell’ente ai delitti di omicidio e lesioni colpose, con cui è venuto meno il criterio di esclusività applicato all’iscrizione di responsabilità per i soli reati dolosi;
- la citata direttiva 2008/99/CE, la quale, inter alia, ha stabilito che “gli Stati membri provvedono affinché le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili dei reati [ambientali] quando siano stati commessi a loro vantaggio da qualsiasi soggetto che detenga una posizione preminente in seno alla persona giuridica, individualmente o in quanto parte di un organo della persona giuridica”, in virtù del potere di rappresentanza della persona giuridica, del potere di prendere decisioni per conto della persona giuridica o di quello di esercitare un controllo in seno alla stessa, anche nel caso di carenza di sorveglianza o di controllo;
- la legge comunitaria 2009 (legge n. 96/2010), che nelle intenzioni del legislatore avrebbe dovuto introdurre nei c.d. reati presupposto (i reati rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa degli enti), le “fattispecie criminose indicate nella direttiva” 2008/99/CE, e prevedere, nei confronti delle persone giuridiche nell’interesse, o a vantaggio delle quali, fosse stato commesso uno di tali reati, “adeguate e proporzionate sanzioni amministrative pecuniarie, di confisca, di pubblicazione della sentenza ed eventualmente anche interdittive, nell’osservanza dei princîpi di omogeneità ed equivalenza rispetto alle sanzioni già previste per fattispecie simili”.
Nell’attesa del recepimento della direttiva, la dottrina ha cercato di attribuire un significato univoco al rinvio, effettuato dal legislatore delegante, alle “fattispecie criminose indicate dalla direttiva”.
Fra le due contrapposte ipotesi, medio tempore prospettate (rinvio implicito a reati di nuovo conio; conformità della legislazione penale italiana quale “maximum standard rispetto al minimum standard europeo” C. Ruga Riva) il legislatore delegato ha optato per la seconda soluzione, introducendo nel catalogo dei reati presupposto numerosi illeciti già contenuti nel “testo unico ambientale” (D.Lgs. n. 152/2006) in materia di:
- scarico di acque reflue industriali,
- attività di gestione di rifiuti senza autorizzazione, iscrizione o comunicazione,
- omessa bonifica,
- attività organizzata finalizzata al traffico illecito di rifiuti,
- emissioni in atmosfera in violazione dei valori limite di emissione,
e implementando l’apparato sanzionatorio solo con l’inserimento (nel codice penale) delle uniche fattispecie sanzionate dalla direttiva assenti nell’ordinamento interno, cioè quelle relative a:
- uccisione, distruzione, prelievo o possesso di esemplari di specie animali e vegetali selvatiche protette;
- distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto.
In sostanza, il legislatore si è limitato esclusivamente ad inserire nel D.Lgs. soltanto quelle disposizioni strettamente necessarie a garantire (in ritardo, dopo la procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia attivata dalla U.E.) l’adempimento agli obblighi comunitari scaturenti dalla direttiva 2008/99/CE, senza riordinare, ancora una volta, l’intera materia dei reati ambientali.
Quali sono dunque le conseguenze del decreto che, come si legge nella relazione illustrativa, “da un lato, implementa, ma sempre nell’ambito del sistema contravvenzionale, il livello di tutela penale delle condotte previste dalla direttiva, prevedendole quali reati laddove non previste (articolo 1) e, dall’altro, prevede una compiuta disciplina della responsabilità delle persone giuridiche, oggi assente nei reati contro l’ambiente (articolo 2)”?
Indubbiamente la novità più rilevante è quella relativa all’inserimento di alcuni reati ambientali nei cataloghi dei reati presupposto della responsabilità degli enti, dopo il rinvio di dieci anni fa e l’inefficacia della disposizione introdotta nel testo unico ambientale (art. 192, comma 4), che non è valsa a configurare la responsabilità da reato degli enti in materia ambientale difettando, come affermato dalla giurisprudenza, “tanto la tipizzazione degli illeciti, quanto quella delle sanzioni applicabili alle persone giuridiche” (cass. Pen., Sez. III, 7 ottobre 2008, n. 41329).
In passato si è dibattuto sull’obbligatorietà, o meno, dell’adozione – da parte delle imprese la cui attività comporta un concreto rischio di commissione di reati ambientali – di modelli organizzativi idonei alla ragionevole prevenzione del rischio reato: alla “naturale” tesi sulla facoltatività della loro adozione (il D.Lgs. n. 231/2001 non ha introdotto un obbligo perché non ha previsto sanzioni al riguardo), lasciata ad una valutazione discrezionale, di tipo gestionale-economica in capo agli amministratori, faceva da contraltare quella che intravedeva nel codice civile (art. 2392) il “grimaldello” che il giudice penale poteva utilizzare per procedere nei confronti degli amministratori, che “non devono essere … esperti in contabilità, in materia finanziaria, e in ogni settore della gestione e dell’amministrazione dell’impresa”, ma devono informare le loro scelte ad un adeguato “rischio calcolato, e non ad una irresponsabile e negligente improvvisazione” (Luca De Gennaro, Obbligatorietà dei modelli organizzativi ex D.Lgs. 231/2001, considerazioni).
La novità legislativa costringerà le imprese a valutare attentamente la necessità di progettare, o meno, (anche) le modalità di gestione del rischio ambientale: se è vero, infatti, che è possibile parlare di facoltatività nell’adozione del modello con riferimento all’ente, un discorso diverso deve essere fatto in relazione agli organi sociali, gravati da un obbligo di corretta amministrazione, anche e soprattutto in seguito alla riforma del diritto societario del 2003, con la quale il principio di adeguatezza degli assetti organizzativi interni è divenuto elemento fondante della governance delle S.p.A.
Oltre agli evidenti vantaggi relativi alla riduzione del rischio di commissione di reati in campo ambientale a livelli ragionevoli (ad eccezione del caso dell’elusione fraudolenta, ad esempio, all’ente non sarà rimproverabile la realizzazione dell’illecito penale consumato da un soggetto formalmente delegato; l’adozione di modelli organizzativi post delictum può svolgere una funzione di natura riparatoria), l’adozione di un modello organizzativo vero e proprio, stilato “su misura” (e non un insieme di documenti disorganici, che spesso, ancora oggi, molte imprese sono convinte possano bastare a esimere l’ente da responsabilità) consentirebbe al giudice di valutare discrezionalmente, caso per caso, la reale responsabilità dell’ente stesso.
Di contro, la mancata adozione di protocolli cautelari non lascerebbe alcun margine di discrezionalità al giudice: la Corte di Cassazione, infatti, ha affermato che “la mancata adozione dei modelli organizzativi in presenza dei presupposti oggettivi e soggettivi indicati dalla legge (reato commesso nell’interesse o a vantaggio della società e posizione apicale dell’autore del reato) è sufficiente a costituire quella rimproverabilità di cui alla relazione ministeriale del decreto legislativo e ad integrare la fattispecie sanzionatoria, costituita dall’omissione delle previste doverose cautele organizzative e gestionali idonee a prevenire talune tipologie criminose”.
A differenza di quanto previsto in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro (nella quale il legislatore ha previsto linee guida per uniformare i modelli di organizzazione aziendale ai fini della loro presunta idoneità a prevenire reati), il D.Lgs. 121/2011 ha deciso di lasciare ad ogni ente il compito di verificare, sulla base delle proprie specifiche peculiarità, le prescrizioni normative a cui è sottoposto in campo ambientale ed attuare, di conseguenza, efficaci protocolli cautelari.
In conclusione, non c’è stato un completo riordino dei reati ambientali presupposto della responsabilità degli enti, e l’adozione di modelli organizzativi idonei alla ragionevole prevenzione del rischio reato non è obbligatoria: tuttavia qualcosa, sia pure lentamente, e in ritardo, si sta muovendo, nonostante la completa stasi politica che, purtroppo, da troppo tempo attanaglia il nostro Paese.
